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Die Wende des IWF zum Vorreiter in Sachen Klima

NEU DELHI – Die Schwellen- und Entwicklungsländer (EMDE) spüren den finanziellen Druck. Zwei Drittel der einkommensschwachen Länder befinden sich bereits in einer Schuldenkrise oder sind stark gefährdet, Russlands Krieg in der Ukraine verschärft die finanziellen Schocks durch hohe Lebensmittel- und Energiepreise, und die steigenden Kapitalkosten lassen den Regierungen wenig oder gar keinen fiskalischen Spielraum.

Gleichzeitig haben mehrere Schwellenländer die Hauptlast einer sich abzeichnenden Klimakrise zu tragen, zu der sie nur wenig beigetragen haben. Die katastrophalen Überschwemmungen in Pakistan im vergangenen Jahr verursachten Schäden und wirtschaftliche Verluste von insgesamt mehr als 30 Mrd. Dollar, wobei der Wiederaufbau schätzungsweise weitere 16 Mrd. Dollar kosten wird. In der Karibik verursachen tropische Wirbelstürme regelmäßig Schäden und Verluste in Höhe von etwa 100 % des BIP, und die globale Erwärmung bedeutet, dass die Intensität und Häufigkeit extremer Wetterereignisse zunehmen wird. Dennoch sind die aufstrebenden Volkswirtschaften aufgrund ihres begrenzten fiskalischen Spielraums und ihres schlechten Zugangs zu den internationalen Märkten nicht in der Lage, die erforderlichen Investitionen in die Klimaresilienz zu tätigen.

Als wichtige multilaterale Einrichtung, die mit der Förderung der globalen makroökonomischen und finanziellen Stabilität betraut ist, steht der Internationale Währungsfonds vor der Frage, ob er einen gerechten Übergang zu einer kohlenstoffarmen, klimaresistenten Wirtschaft erleichtern kann.

Seitdem der IWF die tiefgreifenden makroökonomischen Auswirkungen des globalen Temperaturanstiegs erkannt hat, veröffentlichte er 2021 eine Strategie zum Klimawandel, die seine Pläne zur Integration des Themas in seine Arbeit, insbesondere in seine makroökonomischen Überwachungs- und Kreditprogramme, umreißt. Nach seiner historischen Zuteilung von Sonderziehungsrechten (SZR, das Reservevermögen des IWF) in Höhe von 650 Milliarden US-Dollar im Jahr 2021 hat der Fonds die Resilienz- und Nachhaltigkeitsfazilität (Resilience and Sustainability Facility, RSF) eingerichtet, um unter anderem Klimamaßnahmen in Schwellenländern zu unterstützen.

Der jüngste Bericht des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) der Vereinten Nationen warnt vor den rasch zunehmenden Gefahren der globalen Erwärmung und der begrenzten Zeit, die für eine Anpassung zur Verfügung steht. Vor diesem Hintergrund bewertet ein neuer Bericht der Task Force on Climate, Development, and the IMF, der wir angehören, wie die Klimamaßnahmen des Fonds im Vergleich zum aktuellen Bedarf abschneiden.

Wir kamen zu dem Ergebnis, dass der IWF zwar begrüßenswerte Fortschritte bei der Integration von Klimaaspekten in seine Operationen gemacht hat, dass aber in vier Schlüsselbereichen noch große Lücken bestehen: Modellierung von Klimarisiken in seine Schuldentragfähigkeitsanalyse (debt-sustainability analysis, DSA); Anpassung seiner Politikberatung an den nationalen Kontext; Verbesserung seines Kreditvergabeinstrumentariums zur Bewältigung von klimawandelbedingten makrokritischen Ungleichgewichten und Naturkatastrophen; und, in Zusammenarbeit mit anderen Institutionen, Erleichterung der großvolumigen Investitionen, die notwendig sind, um Ländern beim Übergang zu einen kohlenstoffarmen Weg zu helfen.

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Der bevorzugte politische Ansatz des IWF ist die Festlegung eines Preises für Kohlenstoffemissionen, der hoch genug ist, um die Verursacher zur Reduzierung ihrer Emissionen zu bewegen. In seinen Arbeitspapieren hat er eine global koordinierte und differenzierte Preisuntergrenze vorgeschlagen, um den politischen Ehrgeiz zu steigern und einen geordneten Übergang zu fördern. Obwohl die Einführung eines Kohlenstoffpreises in der Theorie allgemein als optimal angesehen wird, gibt es zahlreiche Herausforderungen in Bezug auf die Umsetzung und die Auswirkungen.

Die Einführung von Kohlenstoffpreisen auf der ganzen Welt ist immer noch uneinheitlich und schlecht mit der nationalen Energiepolitik abgestimmt, z. B. mit der Erhöhung von Subventionen für fossile Brennstoffe. Darüber hinaus setzen viele Regierungen eine breite Palette von Instrumenten ein, um klimapolitische Maßnahmen umzusetzen, die besser auf ihre spezifische Situation zugeschnitten sind. Um den nationalen Bedürfnissen gerecht zu werden, muss der IWF von einer Einheitsstrategie abrücken und eine effektive Methode zur Bewertung der Auswirkungen von expliziten und impliziten Kohlenstoffpreisen entwickeln, die sich innerhalb und zwischen den Ländern erheblich unterscheiden können.

Die Bepreisung von Kohlenstoff wird auch als Instrument zur Finanzierung von Klimaschutzinvestitionen eingesetzt. Es ist jedoch unwahrscheinlich, dass diese Einnahmen die Einnahmen aus fossilen Brennstoffen ersetzen können. Dies gilt sowohl für Kohlenwasserstoffproduzenten wie die Länder Lateinamerikas und der Karibik, die zur Staatsfinanzierung stark vom Export fossiler Brennstoffe abhängig sind, als auch für Kohlenwasserstoffimporteure, die hohe Steuern auf die Nutzung fossiler Brennstoffe erheben.

Der IWF sollte nicht nur seine Überwachungstätigkeiten und Wirtschaftsmodellierungen ausweiten, um die Realität der unterschiedlichen nationalen Gegebenheiten widerzuspiegeln, sondern auch zukunftsorientierte Maßnahmen fördern, wie z. B. einen massiven Investitionsschub (wenn auch auf fiskalisch umsichtige Weise). Dies würde voraussetzen, dass der IWF seinen Rahmen für die Schuldentragfähigkeitsanalyse umgestaltet, um einen umfassenderen Blick auf den Finanzierungsbedarf eines Landes zu werfen.

Um die Agenda 2030 der Vereinten Nationen für nachhaltige Entwicklung und die Verpflichtungen aus dem Pariser Abkommen zu erfüllen, müssen die Schwellenländer erhebliche Ressourcen mobilisieren, die von einigen auf bis zu 2,4 Billionen US-Dollar pro Jahr geschätzt werden – mehr als 2 % des derzeitigen globalen BIP. Darüber hinaus haben Studien des IWF gezeigt, dass Investitionen in klimafreundliche Sektoren einen stärkeren Wachstumsmultiplikator haben können als Investitionen in kohlenstoffintensive Sektoren. Und Investitionen in die Klimaresilienz helfen nicht nur, kostspielige zukünftige Schäden zu vermeiden, sondern tragen auch dazu bei, das gegenwärtige staatliche Risiko zu verringern.

Das DSA-Rahmenwerk des IWF berücksichtigt jedoch weder die physischen Klimarisiken der Länder noch ihren fiskalischen Bedarf zur Finanzierung einer grünen Transformation angemessen. Der Fonds hat zwar bescheidene Schritte unternommen, um Klimaschocks in sein DSA-Rahmenwerk zu integrieren, bleibt aber weit hinter den Erwartungen zurück, was die Verknüpfung von Programmverhandlungen mit Klimapolitik angeht. Solange sich dies nicht ändert, werden die Länder nicht über den notwendigen fiskalischen Spielraum verfügen, um die grüne Transformation zu finanzieren. Denn Klimainvestitionen können nicht aufgeschoben werden, bis es einem Land finanziell besser geht.

Was sein Kreditvergabeinstrumentarium betrifft, so hat der IWF die Obergrenzen für die Kreditaufnahme der Länder leicht angehoben. Insgesamt legt der Fonds jedoch weiterhin den Schwerpunkt auf kurzfristige fiskalische Stabilität und vernachlässigt die längerfristige Mobilisierung von Ressourcen, die notwendig sind, um die Länder vor künftigen Klimaschocks zu schützen.

Auch die Regeln für den Zugang zur RSF sind zu restriktiv. Gegenwärtig muss ein Land über ein IWF-Programm verfügen, um Zugang zu RSF-Mitteln zu erhalten. Dies schließt klimaanfällige Volkswirtschaften aus, die ihre Widerstandsfähigkeit stärken müssen, auch wenn sie sich nicht aktiv in einer Notsituation befinden. Die jüngste Erdbebenkatastrophe in der Türkei ist ein typisches Beispiel dafür, auch wenn sie nicht klimabedingt war. Aber selbst mit einer erweiterten Mitgliedschaft bleibt die Fazilität zu klein, um den aktuellen Bedarf zu decken, und muss (zusammen mit anderen Kreditfazilitäten) erheblich aufgestockt werden.

Der IWF hat in Bezug auf den Klimawandel in kurzer Zeit große Schritte unternommen. Doch wie der IPCC-Bericht abschließend feststellt, „schließt sich das Zeitfenster für die Sicherung einer lebenswerten und nachhaltigen Zukunft für alle rasch“. Um seine Wirkung zu maximieren, sollte der Fonds die nationalen Gegebenheiten berücksichtigen, seine makrofinanziellen Modelle anpassen, sich stärker auf den erheblichen Investitionsschub konzentrieren, der für einen kohlenstoffarmen Übergang erforderlich ist, und den Umfang und die Reichweite seiner Kreditinstrumente erhöhen. All dies wird nicht einfach sein, aber eine finanziell stabile und klimaresistente Zukunft erfordert nichts weniger.

Übersetzung: Andreas Hubig

https://prosyn.org/aE8FDqmde