聪明地征税

罗马—能保证国内收入充足的有效的税收政策是一国追求发展政策能力的关键决定因素。但大部分发达国家的税收收入很低,这阻碍了通往更平衡、更包容、更可持续的经济发展之路,而后者又是改善公共卫生、提升生活标准的方法。

尽管非税收入可能占一国GDP总量相当大的比重,但低收入和中低收入国家的平均税收/GDP比率分别在15%和19%左右,显著低于经合组织的平均水平35%。为了给发展项目融资,穷国和中低收入国家必须设计和实施增加国内收入的税收战略。

这要求抛弃流行的教条——税收只有在绝对必要时才能增加。这一立场假设更低的税率通过确保税法更好的执行而使税收/GDP比率升高,并有利于间接税(如增值税)以扩大税基,将收入不高的人群也纳入税基。

与此同时,公司和个人直接税总是趋于降低——尽管更低的直接税确保了投资和增长的说法还有待争议。结果,大部分撒哈拉以南非洲和拉丁美洲国家的税收/GDP比率停滞不前甚至出现下降。

在许多发展中国家,税收总收入有三个主要来源:对商品和服务收取的国内税(销售税和消费税)、直接税(主要对公司收取)以及最重要的对外贸易税(进口关税)。但是,随着贸易自由化降低了关税,贸易税的比重有所降低,而其他收入源又不足以补偿贸易税收入的下降。

相反,在高收入国家,所得税(主要对个人收取)构成了税收收入的最大头(约占36%),对商品和服务征收的国内税和社会保障费用只占四分之一略多。此外,贸易税的比重通常很低。

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当然,发展中国家不应该照搬发达国家的税收制度。毕竟,放之四海而皆准的方法是不存在的,即使是放之发展中国家而皆准的方法也是不存在的。税收政策必须随经济环境的改变而改变。

但在设计满足可操作性、方便性和稳定性等基本要求的税收政策时,发展中国家领导人必须从发达国家和其他发展中国家汲取经验。这也许包括扩大税基、打击偷税漏税、改善征税方式以及开发新的合作性国际税收战略。

在许多国家,税收改革使直接税占总收入的比重大幅提高。提高最富国民的税率以形成更具累进性的所得税框架有助于这一进程。

政府还应该致力于改善税法执行、减少偷漏税,这要求限制收税官的自由裁量权。比如,税收管理的计算机化能增加篡改记录的难度,从而有助于限制腐败。

为了增加个人所得税在总收入中的比重,发展中国家已在用创新手法改进它们的税收部门,特别是针对难以课税的公民。它们还能做得更多:每个拥有房子或车子、或身为某俱乐部会员、或持有信用卡、护照、驾照和其他身份证件的个人、或电话安装户都可以要求他们填写报税单。

此外,在发展中国家,消费税是传统税源,因为该税主要针对酒、烟、汽油、汽车和配件征收,这些东西生产厂家少、消费量大、需求弹性低,而且易于观察。消费税可以在商品出厂或抵港时征收,简化测量、收税和监控,同时确保税收覆盖、限制偷漏税。但是,尽管该税税基稳固,收税成本低,但在低收入国家中,消费税只占GDP的2%以下,而高收入国家则要占GDP的3%左右。

发展中国家还必须把抵消全球化后果作为目标。比如,资本流动性增加了偷漏税的机会,因为税收当局监控公民海外收入的能力有限,而一些政府和金融机构也在系统性地隐瞒相关信息。如果股息、利息、版税和管理费没有在支付发生国被课税,那么在居住国它们很容易就能逃脱关注。事实上,一些国家——包括美国——对非居民外国人的大银行存款利息并不课税。

全球化还有利于合法避税。比如,跨国公司利用转移定价(对同一公司各分公司或子公司之间的商品、服务和资源转移的簿记)的方式实现国际营业利润税负的最小化。公司纳税人利用规则和税率差异,选择在税法最有利(或最宽松)的国家做生意。

最后,吸引外国直接投资的国际竞争可能导致政府向外国投资者让步,降低税率。有证据表明,某些税收政策改变会引起突发性资本外流,因此政府不愿提高所得税率——自20世纪70年代末以来,所得税率显著下降——也不愿对股息和利息收入征税,以防资本外逃。但是, 直接税优惠对国际投资多样化影响甚微,更不用说吸引国际投资流了,这纯粹是毫无必要的收入损失。

以邻为壑政策会导致所有发展中国家损失收入,同时破坏平衡、包容、可持续发展的可能性。发展中国家财政部和税收当局必须相互之间并于经合组织国家精诚合作,堵住现存漏洞,建立高效的税收政策以支持共同利益。全球性公债增长正在为全球经济复苏制造财政约束(既有真实的,也有想象的),合作的紧迫性前所未有。

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