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Die EZB braucht ein neues Mandat

BERLIN – Die Entscheidung der Europäischen Zentralbank vom September, eine weitere geldpolitische Lockerung zu verfolgen, war kontrovers, und eine deutsche Vertreterin im Direktorium ist wegen dieses Schrittes zurückgetreten. Doch einer der bemerkenswertesten Aspekte der Position der EZB hat nicht genug Aufmerksamkeit erhalten: das Eingeständnis, dass sich die Inflationserwartungen ihren Anker verloren haben und dass es der Notenbank ohne fiskalpolitische Unterstützung auf absehbare Zeit nicht gelingen dürfte, ihr Mandat der Preisstabilität zu erfüllen.

Tatsächlich argumentieren viele Beobachter und sogar einige Mitglieder des EZB-Rates inzwischen, dass die Bank ihr Mandat anpassen und dabei eine neue Definition von Preisstabilität anlegen müsse. Sie haben Recht, doch gibt es dabei ein entscheidendes Caveat.

Seit die Unabhängigkeit der Notenbanken in den 1990er Jahren gestärkt wurde, hat sich gezeigt, dass das konkrete Mandat in normalen Zeiten keine große Bedeutung hat. Die US Federal Reserve hat es mit ihrem Doppelmandat (Preisstabilität und Vollbeschäftigung) ebenso geschafft, die Erwartungen zu steuern und Preisstabilität zu erreichen, wie die Bank von England oder die EZB mit sehr viel engeren Preisstabilitätsmandaten.

Nach der globalen Finanzkrise jedoch erwies sich das traditionelle Mandat als unzureichend, um der ausgeprägten finanziellen Instabilität, den Schwankungen beim Marktvertrauen und der politischen Lähmung zu begegnen. Die Notenbanken der entwickelten Länder mussten aus dem Stegreif Strategien entwerfen, ohne dafür einen Orientierungsrahmen zu haben. Jede verfolgte auf eigene Weise eine beispiellose geldpolitische Lockerung und weitete ihre Bilanz massiv aus, um der Wirtschaft die dringend benötigte Unterstützung zu bieten.

In vieler Hinsicht hatten diese Maßnahmen Erfolg: Die geldpolitische Expansion spielte eine wichtige Rolle dabei, die Wirtschaft vom Rande des Abgrunds zurückzureißen. Im Laufe der Zeit jedoch nahm die Fähigkeit der Notenbanken zur Beeinflussung der Realwirtschaft ab. Heute – und auf absehbare Zukunft – wird die nationale Inflation zunehmend durch globale statt durch lokale Entwicklungen beeinflusst, und finanzielle (In-) Stabilität und Fiskalpolitik sind viel einflussreicher als die Geldpolitik.

Für die EZB schafft das eine besonders ernste Herausforderung. Schließlich muss sie anders als andere Notenbanken den Präferenzen 19 souveräner nationaler Regierungen Rechnung tragen, und das weitgehend bis ganz ohne strukturelle oder fiskalpolitische Koordinierung. Die Eurozone ist zudem finanziell hochgradig fragmentiert; es fehlt ihr an einem gemeinsamen Kapitalmarkt, einem einigenden sicheren Anlagewert oder Instrumenten zur makroökonomischen Stabilisierung.

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Die EZB braucht ein realistischeres und flexibleres Mandat. Angesichts des fragmentierten Charakters der Eurozone sollte dieses Mandat vermutlich weiterhin die Preisstabilität in den Mittelpunkt stellen. Aber es sollte außerdem anerkennen, dass die aktuelle Definition von Preisstabilität – „mittelfristig knapp unter 2% Inflation“ – zu eng ist.

Eine breiter angelegte Definition, gemäß welcher die EZB langfristig ein symmetrisches Inflationsziel von 2% innerhalb eines Zielkorridors von 1,5-2,5% verfolgt, ist erforderlich. Manche befürworten einen sogar noch höheren Zielwert. So hat etwa der ehemalige Chefökonom des Internationalen Währungsfonds Olivier Blanchard eine Neuverankerung der Inflationserwartungen bei 4% vorgeschlagen. Ein anderer, vom Präsidenten der New York Federal Reserve John Williams stammender Vorschlag ist, statt einer Inflationsrate ein Preisniveau anzustreben.

Ein Bekenntnis zu einer breiter angelegten Definition von Preisstabilität würde der EZB langfristig in Krisenzeiten mehr Spielraum geben und sie dadurch in die Lage versetzen, Risiken für die Finanzstabilität und die Realwirtschaft besser Rechnung zu tragen. Dies würde ihr helfen, die Preise schneller zu stabilisieren, und so ihre Glaubwürdigkeit stärken.

Wenn es die EZB dagegen konsequent nicht schafft, ihr Preisstabilitätsziel zu erfüllen – so wie das in den letzten fünf Jahren der Fall war –, verliert sie an Glaubwürdigkeit. Und tatsächlich war die EZB bereits harter – manchmal berechtigter und häufig unberechtigter – Kritik über ihre Umsetzung einer nicht erprobten expansiven Geldpolitik seit 2008 ausgesetzt, u. a. deshalb, weil die Maßnahmen von der Bevölkerung häufig schlecht verstanden wurden. Der Verlust an Glaubwürdigkeit hat die Fähigkeit der EZB untergraben, ihre Ziele zu erfüllen, und einen Teufelskreis hervorgebracht, der ihre faktische Unabhängigkeit bedroht.

Der Zeitpunkt für eine Änderung des Mandats muss daher sehr sorgfältig gewählt werden. Falls die EZB versucht, die Spielregeln zu ändern, während es für sie gerade nicht läuft, könnten die kurzfristigen Folgen für ihre ohnehin schon angeschlagene Glaubwürdigkeit ernst sein. Die EZB muss daher darauf hinarbeiten, ihr Standing zu stärken, bevor sie ihr Mandat anpasst, indem sie u. a. versucht, das bisherige Preisstabilitätsziel nach Jahren diesbezüglicher Erfolglosigkeit zu erreichen.

Zugleich muss die EZB besser kommunizieren, was ihre Fähigkeiten sind. Einige haben die EZB gedrängt, sie solle die Solvenzprobleme von Banken oder Regierungen während der Krise zu lösen versuchen. Andere hätten es gern, wenn die EZB die Regierungen disziplinieren würde, das „Richtige“ zu tun und ihre Ausgaben zu konsolidieren. Eine Notenbank darf weder das Eine noch das Andere tun und würde, sollte sie es versuchen, kläglich scheitern. Aber diese Versuche haben das Standing der EZB insbesondere in Deutschland beschädigt und ihre Glaubwürdigkeit gemindert.

Den Inhalt des politischen Werkzeugkastens der EZB (einschließlich des Ankaufs von Staatsanleihen und anderen Sondermaßnahmen) klarzustellen, würde erheblich dazu beitragen, die EZB in Zukunft vor derartigen Angriffen zu schützen. Und wenn die Zeit kommt, ihre Ziele zu verschieben, muss die EZB die Veränderung – die mit Sicherheit nicht so umfassend ausfallen muss, wie einige glauben – klar und gründlich kommunizieren.

US-Präsident John F. Kennedy hatte Recht: Das Dach muss man reparieren, wenn die Sonne scheint. Die EZB kann ihr Mandat nicht überarbeiten, bis der aktuelle Sturm vorüber ist. Doch kann sie es sich angesichts des eindringenden Wassers nicht leisten, allzu lange zu warten. Je eher die EZB tut, was sie zur Wiederherstellung ihrer Glaubwürdigkeit tun muss, desto eher kann sie tun, was zum Schutz vor künftigen Stürmen getan werden muss.

Aus dem Englischen von Jan Doolan

https://prosyn.org/K8Nevirde;

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