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"从十亿到万亿"的把戏

发自新德里——国际发展部门一直痴迷于计算资金缺口,几乎没有一天不在对中低收入国家实现其气候目标和联合国可持续发展目标所需的资金数额做出新的估算。

比如气候融资问题独立高级别专家组就估计在2030年以前发展中和新兴经济体(不包括中国)每年需要2.4万亿美元来弥补减缓和适应气候变化的资金缺口。实现可持续发展目标每年需要另外拿出3.5万亿美元。同样,联合国《2023 年贸易和发展报告》指出中低收入国家每年大约需要4万亿美元才能实现其气候和发展目标。

这些估算可能会引起一系列的心理和政策反应。理想的情况是这些估算将鼓励国家和国际层面在制定和实施政策时表现出更大的雄心和紧迫感。但它们也会使人们分心并打击其士气,尤其是在当前气候和发展资金短缺的情况下。因此越来越多的评论家认为仅靠政府和多边贷款机构是无法满足发展中国家融资需求的。

这一论点乍一看来是无可非议的。目前世界上绝大多数金融资产——当前估值约470万亿美元——都是私人持有的。只要将这些资源的1%转用于气候和发展项目就足以满足最高的年度估算了。这一计算协助推动了“从十亿到万亿”的口号——该口号呼吁政府和开发银行激励和动员私营部门投资。

世界银行一直是这一做法的主要倡导者,尤其是在行长阿贾伊·班加(Ajay Banga)的领导下——他的大部分职业生涯都是在私营部门度过的。世界银行新设立的私营部门导向型战略重点关注四个关键优先事项:确保监管确定性、提供政治风险保险、降低外汇风险,以及实施通常涉及将贷款证券化并出售给投资者的“发起-分销”模式。

其中一些优先事项并不新鲜。世界银行一直都推崇监管的确定性,而这往往被解读为主张放松监管。管理政治风险也一直是个优先事项,尽管成功与否仍然极其难以衡量。目前还不清楚世界银行的解决方案——参考追溯到1985年的各国主权违约和复原率数据——是否能真正有效地降低风险。

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同样,鉴于证券化在发达和发展中国家都有引发金融危机的不良记录,世行对“发起-分销”模式的认可也令人费解。不出所料,世行为鼓励私人投资而设立的各种基金迄今为止都影响有限

但是“从十亿到万亿”做法的问题并不仅限于世界银行。首先,这一战略对公共支出资金供应的潜在影响尚不明确。此外如何确保“受激励的”私人资本能真正实现其承诺的成果也是一个挑战。

尤其是要记住国际金融机构——尤其是各大多边开发银行——多年来一直表现不佳。20 国集团独立专家组于2023年发布的一份报告中重点提到了这些机构的顺周期行为,而这些机构最初就是为了抵抗这种趋势而成立的。

报告显示在2022至2023年间国际货币基金组织向中低收入国家的净转移支付额减少了190亿美元,而世界银行集团的净转移额则减少了60亿美元。区域开发银行也出现了下降。总体而言多边开发银行的净资源转移在2023年由正转负,其中部分原因在于私人资金流下滑。

简而言之,多边开发银行在最需要的时候减少了贷款。如果它们将更多的资源用于降低私人投资者的风险,那么用于基本公共服务的可用资金就将进一步缩减。私人投资者历来都依赖公共部门为基础设施项目和风险较高、利润较低的投资项目提供资金。如果政府和国际机构资源持续吃紧,私人实体也不太可能介入去弥补缺口。

这一问题也因为难以确保私营实体履行承诺而变得更加复杂。目前普遍采用的方法是提供补贴和风险承保等激励措施,但同时并未制定明确的条件、执行机制和法规来遏制垄断和反竞争行为。中国这类国家通过胡萝卜大棒的方式成功动员了大量私人投资用于能源转型。相比之下许多中低收入国家以及为其提供建议的国际金融机构却严重依赖于激励措施,并未致力于通过有效的监管和控制来塑造市场。

现在是超越空洞的“从十亿到万亿”的思维模式并确保我们手里的数十亿资金得到合理使用的时候了。这就需要通过促进主权债务减免来增加中低收入国家的公共收入,加强合作以确保跨国企业和超级富豪被适当征税并推进特别提款权(国际货币基金组织的储备资产)的新分配。只有把这些措施合在一起,才更有可能产生数万亿美元去弥补发展中国家在发展和气候融资方面的缺口。

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