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Warum Länder globales Einkommen besteuern sollten

CAMBRIDGE – Sollten Sie als Staatsbürger eines Landes Steuern lediglich auf das innerhalb der geographischen Grenzen dieses Landes erzielte Einkommen zahlen oder auf sämtliche Einkünfte, unabhängig davon, woher diese stammen? Die Vereinigten Staaten, Mexiko, Indien, China und Chile besteuern globales Einkommen. In Westeuropa, Japan, Peru und Kolumbien gilt für Einkommen die Territorialbesteuerung. Würde man sich weltweit in Richtung globale Besteuerung bewegen und einige neue Mechanismen des Informationsaustausches verbessern, hätte das überaus positive Auswirkungen auf das inklusive Wachstum, insbesondere in den Entwicklungsländern.

Wer für Regierung und Verwaltung zahlen soll und in welcher Form das zu geschehen hat, ist in jedem politischen System eine zentrale Frage. Die Antwort enthält sowohl soziale Präferenzen als auch Aspekte der Effizienz, obwohl sich Erstere häufig als Zweitere tarnen.

In den meisten politischen Gemeinwesen ziehen es die Menschen vor, die Reichen stärker zu besteuern als die Armen, wobei die Kopfsteuer der britischen Premierministerin Margret Thatcher Ende der 1980er Jahre jene Ausnahme ist, die die Regel bestätigt. Thatcher wurde im November 1990 von ihrer eigenen Konservativen Partei aus dem Amt gedrängt, nachdem sie versucht hatte, alle gleich zu besteuern.

Im Gegensatz dazu legen die Aspekte der Effizienz nahe, Steuern auf Dinge zu erheben, die sich als Reaktion auf ihre Besteuerung nur schwer bewegen oder ändern lassen. Grund und Boden beispielsweise ist schwer zu bewegen, aber eine kommunale Steuer auf Kraftstoff kann umgangen werden, indem man in einem nahe gelegenen anderen Zuständigkeitsbereich tankt, wo Kraftstoffe nicht besteuert werden. Ein Wettstreit zwischen den Kommunen würde einen Wettstreit nach unten in Gang setzen, aufgrund desssen sie motiviert wären, auf Benzin nahezu keine Steuern einzuheben. Die Tatsache, dass Steuerbemessungsgrundlagen Gemeindegrenzen leichter überschreiten als internationale Grenzen, ist einer der Gründe, warum zahlreiche Steuern von nationalen Regierungen erhoben und eingezogen und dann mit regionalen und lokalen Behörden geteilt werden.

Sollen wir Arbeit oder Kapital besteuern? Da die Reichen mehr Kapital besitzen als die Armen und auch einen größeren Teil ihrer Einkommen daraus beziehen, sind Steuern auf Kapitaleinkommen zu erheben, wenn man Reiche besteuern will. Wenn sich aber Kapital leichter ins Ausland transferieren lässt als Arbeit, legen Effizienzüberlegungen nahe, eher Arbeit als Kapital zu besteuern, damit dieses das Land nicht verlässt oder verbraucht statt gespart wird.  Tatsächlich wird in großen Teilen der Fachliteratur, angefangen mit einer bahnbrechenden Arbeit von Anthony Atkinson und Joseph E. Stiglitz, argumentiert, dass die optimale Besteuerung von Kapitaleinkommen Null sein sollte.   

Länder, die auf Territorialbesteuerung setzen, teilen ihren über Kapital verfügenden Bürgern defacto Folgendes mit: entweder ihr investiert im Land und zahlt Steuern oder ihr investiert im Ausland und zahlt keine Steuern. Kein Wunder also, dass sich so viele Bürger entscheiden, ihr Geld ins Ausland zu bringen. Eine kürzlich veröffentlichte Studie von Jonathan Ostry und seinen Mitautoren beim IWF zeigt, dass die Maßnahmen der letzten Jahrzehnte in Richtung freier Kapitalverkehr nur geringe Auswirkungen auf das Wachstum, sehr wohl aber enorme Folgen für die Ungleichheit hatten. Aber es wird noch schlimmer. Die Theorie der optimalen Besteuerung besagt, dass Regierungen Steuersätze wählen sollten, deren Größenordnung sich umgekehrt proportional zur Mobilität der Steuerbasis verhält. Da sich Kapital leicht ins Ausland verfrachten lässt, impliziert dieses Prinzip, dass man es geringer besteuern sollte.

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Zur Rechtfertigung, warum Kapital noch geringer zu besteuern sei, werden zwei weitere Argumente herangezogen. Das erste besteht in der Vorstellung, wonach die Besteuerung von Dividenden einer zweifachen Besteuerung von Unternehmensgewinnen gleichkommt: einmal, wenn sie erwirtschaftet werden und ein zweites Mal, wenn sie an Aktionäre ausgeschüttet werden. In Ländern wie Estland, Lettland und Jordanien werden Dividenden überhaupt nicht besteuert, während sie in mehreren osteuropäischen Ländern einer signifikant geringeren Besteuerung unterliegen als Arbeitseinkommen.  

Tatsächlich ist das Argument von der Doppelbesteuerung ein Schwindel. Die Länder sollten eine Gesamtsteuer auf das Kapitaleinkommen festlegen, jedoch frei entscheiden, welche Kombination aus Körperschaftsteuer und Dividendensteuer sie einsetzen möchten. In Irland beispielsweise liegt der effektive Körperschaftssteuersatz bei sehr niedrigen 15 Prozent, aber die Dividendensteuer von 51 Prozent ist die höchste weltweit.

Das zweite Argument lautet, dass Kapitalgewinne niedriger besteuert werden sollten als Dividenden, wobei in einigen Länder – darunter in der Schweiz, der Türkei, den Niederlanden und Neuseeland -  der Steuersatz auf Dividenden bei Null liegt. Da es für Unternehmen sehr einfach ist, Erträge aus Dividenden in Kapitalgewinne umzuwandeln (beispielsweise durch den Rückkauf von Aktien anstelle von Dividendenausschüttungen), entsteht hier ein enormes Schlupfloch.

Aus diesem Grund sind die Steuern auf Kapitaleinkommen in zahlreichen Ländern überaus niedrig, weswegen dort hauptsächlich Arbeitseinkommen besteuert werden. Doch das ist ebenfalls problematisch. Obwohl es für Arbeitskräfte schwieriger ist, das Land zu verlassen, können sie vom formellen Sektor, wo die Arbeitgeber die Steuern der Arbeitnehmer einbehalten, in den informellen Sektor der Einzelunternehmen und nicht eingetragener Kleinstunternehmen wechseln, wo diese Art der Steuereinbehaltung nicht funktioniert und sich das Steuersystem schwer tut, Steuern einzuziehen. Während in den USA acht von neun Beschäftigten für offizielle, eingetragene Unternehmen arbeiten, sind es in Lateinamerika weniger als die Hälfte der Arbeitnehmer und in Indien weniger als 10 Prozent. Der Versuch, Arbeit zu besteuern, fördert also ineffizientere Formen der Produktionsorganisation und das zu einem sehr hohen Preis für die Gesellschaft.

In der Vergangenheit war die schwierige Durchsetzung ein Grund, globales Einkommen nicht zu besteuern. Doch das wird sich ändern, weil die USA, das Vereinigte Königreich und mehrere andere OECD-Länder, die Steuern auf die Auslandseinkommen ihrer Bürger und der Steuerinländer erheben, auf Verbesserungen im Bereich des Informationsaustausches drängen. Beispielsweise schreibt der amerikanische Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) vor, dass alle internationalen Finanzinstitutionen den USA Berichte über Konten ihrer im Ausland ansässigen Staatsbürger vorzulegen haben. Darüber hinaus erfordern die Bestimmungen gegen Geldwäsche und Know-Your-Customer-Regeln, dass Finanzinstitutionen und andere Firmen die Endbegünstigten der juristischen Personen – darunter auch der Briefkastenfirmen - kennen, mit denen sie zu tun haben. Entwicklungsländer werden zunehmend unter Druck gesetzt, relevante Informationen bereitzustellen, um anderen Ländern bei der Besteuerung ihrer Bürger zu helfen. Sie könnten die Vorteile, die sich aus dem Informationsaustausch mit diesen Steuerbehörden ergeben, ebenfalls nutzen.

Kurzum, für viele Länder und insbesondere für Entwicklungsländer würde die höhere Besteuerung von Kapitaleinkommen ein effizienteres und gerechteres Steuersystem bedeuten. Dazu wäre jedoch die Besteuerung von globalem und territorialem Einkommen erforderlich, wobei die Durchsetzung von einem internationalen System des Informationsaustauschs abhängt, das derzeit zugunsten der USA und anderer OECD-Länder aufgebaut wird. Ein derartiges System würde es Ländern ermöglichen, Kapitaleinkommen höher zu besteuern, ohne Kapitalabflüsse befürchten zu müssen, da Kapitalbesitzer von der Besteuerung in ihrem eigenen Land nicht befreit wären.

Ein stärker inklusives globales Wachstum in einer Welt der freien Kapitalmobilität erfordert globale Besteuerung und Zusammenarbeit in diesem Bereich. Es bedarf keiner „globalen” Regierung, die Steuern einhebt und umverteilt. Den Ländern stünde es frei, ihre eigenen Steuern festzusetzen, sie müssten jedoch steuerrelevante Informationen weitergeben. Dies würde dem derzeitigen internationalen Wettlauf in Richtung der niedrigsten Besteuerung von Kapitaleinkommen ein Ende bereiten und es Ländern ermöglichen, gerechtere und effizientere Steuern festzusetzen.

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier

https://prosyn.org/D4jBw7hde;
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