联合国可持续发展目标的最后实现机会？

发自伦敦——世界正在输掉一场本可获胜的战役。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）警告说联合国各项的2030年可持续发展目标很可能成为“一个或许存在过的世界的墓志铭”。那病人还能被抢救过来吗？

未来几天的决定将对答案产生重大影响。各国政府将于12月7日宣布其对国际开发协会的资助承诺。作为世界银行集团的一个分支机构，该协会负责向全球最贫困国家（人均年收入低于1315美元）提供资金。其资金每三年补充一次，这意味着当前做出的承诺将跨越拯救可持续发展目标的关键投资期。但不幸的是情况并不乐观，因为一些主要捐助方未能尽到自己的本分。

国际开发协会所涵盖的78个国家是可持续发展目标成败的关键。这里有5亿人每日生活费不足2.15美元，分别占据了世界极端贫困人口和饥饿人口的约70%和90%以上。更糟糕的是其中首要受害者是儿童。在最近的一份ODI智库报告中，我和其他合著者们估计那些协会成员国中约有2.57亿儿童在饥饿中长大，这对他们的健康和教育前景造成了毁灭性影响。

而最近的一系列挫折更是加剧了原本严峻的挑战，引发了重大倒退。在遭受新冠疫情重创后，那些协会成员国又遭遇了疫情后的经济放缓、食品价格上涨和公共债务激增。随着全球不平等现象加剧，有超过一半的国家正进一步被富裕国家抛离。原本就不够快的减贫速度如今更是进一步放缓，消除饥饿的进展也停滞不前。债务偿付还挤占了重要投资，目前偿还金额已经超过了卫生和基础教育支出。

在这种黯淡的背景下，获得实惠发展融资的机会一直在减少。捐助方向非洲提供的实际（排除通胀因素后）资金转移支付有所下降，而不断上升的实际利率已经将大多数协会成员国逼离了主权债券市场（否则它们就将承受惩罚性的高借贷成本）。

国际开发协会是反贫困武器库中唯一最强大的多边金融武器。它在上一财年为成员国提供了310亿美元支持，也是迄今为止非洲最大的发展资金来源，其形式包括零利率赠款、还款期限长达30-40年的优惠贷款，或是两者兼而有之。

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这种融资是联合国可持续发展目标的生命线，因为它绝大部分都投入到了明显有益于穷人的领域，例如社会保障、儿童和产妇健康投资以及教育。有了慷慨的补充资金，协会就可以帮助数百万人摆脱极端贫困，扩大改善健康和学习的机会，并支持各类气候变化适应措施。

此外，对那些追求资金效益的捐助方而言国际开发协会具有独特优势：每投入1美元即可带来3.5美元回报。协会可以借助世界银行的AAA信用评级去通过发行债券和向发展中国家贷款获得低息融资。当捐助方通过双边援助计划或各类全球健康基金注资时投入的资金都会得到对等回报,而协会的回报率则更高。

国际开发协会还减少了破坏性的国际援助行为。目前只有约8%的减贫类发展援助是通过政府预算提供的，而其余则通过捐助方控制的项目资金供应，导致援助分散、协调不力且政府交易成本高昂。埃塞俄比亚仅在2021年就需要管理454项农业援助交易。相比之下国际开发协会透过国家预算来为各类国有项目提供支持，而这也是非洲各国政府大力支持该协会的原因。

世界银行有理由要求大幅增加国际开发协会的资金。去年世界银行行长阿贾伊·班加（Ajay Banga）呼吁各捐助方拿出超过1200亿美元资金——这将使此次资金补充成为“有史以来最大规模的一次”。但遗憾的是这一雄心壮志已经逐渐消退，目前的认捐额意味着不到1050亿美元的资金补充——如果按实际价值计算的话还少于上一次。

虽然美国乔·拜登政府已宣布增加国际开发协会捐助额，一些较小的国家和新捐助方也加大了注资，但七国集团中的一些主要经济体却退缩了。去年法国总统埃马纽埃尔·马克龙（Emmanuel Macron）主持了一场旨在达成一项新全球金融协议以应对贫困和气候危机的峰会，但今年他却决定削减本国的协会捐款额。

同样令人失望的是英国，在截至2022年的十年中英国曾是协会的最大捐助国之一——这是前首相戈登·布朗（Gordon Brown）的领导遗产。然而情况在上一轮补充资金时发生了巨大变化，当时保守党政府大幅削减了援助预算，将英国的捐款额减少了一半。

今年的资金补充为工党新政府提供了一个重新树立英国作为“开发超级大国”声誉的契机。外交大臣戴维·拉米（David Lammy）承诺会开启一个“采用现实主义手段去推进各类进步目标”的新时代。英国将增加54%的捐款（相当于22亿美元承诺），而这无疑将扭转保守党的削减政策并符合相关条件。但财政部却希望将捐款增加比率上限控制在20-40%。

这实在荒谬。虽说财政部确实从保守党前任手中接过了不可持续的公共财政这一烫手山芋，但认为英国无力为了国际合作和自身软实力而发出积极信号则是错误的。

更糟糕的是政府实际上搁置了长期以来的援助承诺，继续奉行前几届政府提出的不切实际且不可理喻的各项财政测试政策，而其中之一就是要实现预算盈余——这种状况自1971年以来仅出现过四次。这种借着某些不合情理目标去背弃全球穷人的做法既不现实也不进步。英国应当完全恢复被保守党政府减掉的国际发展援助。

国际开发协会或许并不完美，但却是重拾可持续发展目标曾经带给我们的希望的最佳工具。各国政府应该好好利用它。